中欧全面投资协定谈判完成具有重要意义

2020年12月30日晚八点,中欧领导人举行视频会晤,共同宣布中欧投资协定谈判完成。

中欧全面投资协定的谈判,特别是在最后收官阶段,得到了广泛关注。但是,由于谈判的高度敏感性,媒体公布的谈判内容和进展很少,笔者仅仅从国内外媒体得到少量信息。另外,从中国社科院世经所韩冰、中国社科院欧洲所叶斌、中国国际经济交流中心刘向东、中国现代国际关系研究院董一凡等学者的论文中可以看到近期中国学界对谈判的关注点。在今后文本公布后,相信国内学界将从各方面对此展开研究。

实际上,中国与欧盟绝大多数成员国(爱尔兰除外)以及刚刚脱欧的英国都签订有双边投资协定。但是,这些协定都是投资保护协定,或者说是欧式投资协定,缺乏投资准入条款。

2009年12月,欧盟《里斯本条约》正式生效,该条约对《欧洲联盟条约》(即“马约”,以下简写为TEU)和《欧洲联盟运作条约》(原称《建立欧洲共同体的条约》,即罗马条约,以下简写为TFEU)进行了大幅度修改,其中的一项重要修改就是将欧盟原来的共同商业政策(CCP)从原来的贸易等领域,扩展到了对外直接投资(FDI)领域(TFEU第206、207条),这标志着欧盟共同外资政策开始形成。2010年7月,欧盟公布了两个文件,开始规划共同的外资政策,并做出了一些过渡性安排。根据新的条约,欧盟对其外资政策具有“专有权限”(exclusive competence),也就是说各成员国不再具有立法权限(除非欧盟授权),也不能再单独与其他国家签订双边投资协定,欧盟今后的双边投资协定将由欧盟统一对外签订。

布鲁塞尔获得外资政策专有权限之后,对投资协定的立场迅速向美式规则靠拢。2012年4月,美国与欧盟发布《关于国际投资共同原则的声明》,敦促各国政府维持开放透明非歧视的投资环境。美欧达成的七项共同原则包括:1)开放的非歧视的投资气候:在这一条中,声明强调的非歧视原则包括在投资建立阶段的非歧视,实际上认可了准入前国民待遇原则。2)一个公平竞争的环境:该条特别强调了“竞争中性”,要求保持国有企业与其他企业竞争的公平性。3)对投资者和投资的高水平保护:该条还强调在征收和国有化出现的情况下,投资者应该得到“即时、充分和有效”的补偿,也就是说声明完全认同1938年美国国务卿赫尔提出的全部赔偿原则。4)公平并有约束力的争端解决机制,包括投资者-国家间仲裁机制。5)充分的透明度和公共参与规则。6)负责任的商业行为。7)狭窄界定的国家安全审查机制,确保审查仅仅基于国家安全考虑。

声明发表之后,欧盟在与其他国家签订的双边协定中开始纳入这些原则,实际上使得国际投资法中长期存在的美式协定与欧式协定的差别已经缩小。2014年达成的《加拿大-欧盟全面经济与贸易协定》(CETA)、以及之后的《欧盟-日本经济伙伴协定》都体现了这些原则。2014年达成的《欧盟-新加坡贸易与投资协定协定》以及最近达成的《欧盟-越南贸易与投资协定》都是将自贸协定与投资保护协定分列,其中的投资保护协定部分体现了上述原则,但内容仍然偏于传统的欧式投资保护协定。中国与欧盟谈成的协议其开放水平将高于欧新以及欧越协议。

2012年美国修订了其投资协定模板,并且随后恢复了2008年启动的中美投资协定谈判。也就在这一年,中欧双方同意开始研究投资协定谈判问题,并且在当年夏天成立中欧投资问题小组,最终推动中欧双方在2013年11月启动了中欧投资协定谈判。在2013年的7月,中美投资协定谈判取得突破,中方同意用准入前国民待遇加负面清单模式与美国进行投资自由化谈判。中方还很快在2013年9月在上海自贸试验区开始试验负面清单管理模式。在这种情况下,中欧双方宣布开始投资协定谈判不久,就表示准备采用准入前国民待遇加负面清单的谈判方式进行投资准入谈判。

2013年之后,中美投资协定与中欧投资协定谈判同时进行,美欧之间也进行了雄心勃勃的《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》(TTIP)谈判。然而,到2016年特朗普当选之际,中美双边投资协定与美欧TTIP均没有谈成,两个谈判都戛然而止。中欧投资谈判在全球贸易摩擦不断的情况下继续往前推进。

尽管某港媒声称在12月16日看到了文本草案,我们对谈判的具体条款和内容了解有限。但从媒体公开的信息看。谈判的重点聚焦于公平竞争问题和市场准入问题。近年来双方也特别关注了可持续发展问题。最近,有关媒体传出欧方在劳工问题上提出了更多要求。

公平竞争问题可能涉及补贴、产业政策以及国有企业问题。在这个问题上达成一个中欧双方都能够接受的结果具有重要的意义。我们一向认为,在公平竞争问题上,欧盟是一个非常值得认真对待的谈判对手。欧盟成员国自身情况差别很大。欧盟的宪章性条约《欧盟运行条约》第345条(继承了最初的1957年《罗马条约》第222条、《欧共体条约》第295条)规定:“协议不影响各成员国关于财产所有权制度的规定。”因此,欧盟的竞争法等一系列法规传统上不对企业是国有还是私有区别对待。对这一做法,我们称之为“所有制中性”传统。我们认为这是一个尊重各国所有制安排的务实做法,这一传统在世贸组织中也得到了承认。因此,一方面欧盟强调公平竞争,或者说“竞争中性”,但另一方面比较认同“所有制中性”。在公平竞争问题上制定共同规则体现同一性,在所有制问题上保持包容性。这是不同社会制度的国家在世界市场上共处的合理安排。

在市场准入问题上,欧盟政界和商界长期以来对中国提出了诸多诉求,并且强调对等开放。近年来,中国的投资壁垒大幅度下降。根据经济合作发展组织的统计,2019年中国的外资限制指数为0.244,已经接近发达国家新西兰(0.235)的水平。而且,中国的外资壁垒还在进一步下降。从有关媒体的报道看,通过投资协定,欧方可能得以扩大在中国制造业、建筑、航空运输(该领域中国壁垒以前确实较高)、广告、海事服务、电信等领域的投资准入,并且可以获得更多提供云服务的机会(我不太了解欧盟有哪些重要的云服务提供商)。无论如何,《中欧全面投资协定》可能大大推动中国扩大开放,降低投资壁垒。值得注意的是,《区域全面经济伙伴关系协议》(RCEP)和《中欧全面投资协定》都会使得中国形成对外的投资准入负面清单。这些清单今后如何与中国自己作为外资管理工具的外商投资准入负面清单衔接,是一个值得研究的问题。与此同时,中国对欧盟的投资开放可能对与中国签订有投资最惠国待遇条款的国家例如澳大利亚同样实施。在这种背景下,对于其他国家来说,通过自贸协定或者投资协定与中国商签投资最惠国待遇条款的吸引力将上升。这有助于推行中国进一步推行自贸区战略。

可持续发展问题历来被视为国际谈判中中国的防守利益。实际上,中国在环境保护和气候问题上对世界作出的贡献是前所未有的。中国近年来环境保护标准越来越高。中国做出的在2030年碳达峰和2060年碳中和目标是中国对世界作出的郑重承诺。无论是对欧盟还是对美国拜登政府,环境与气候领域都是中国完全可以积极参加对话和谈判的领域。

在谈判最后阶段媒体传出的劳工问题历来被外界视为中国对外谈判的敏感问题。实际上,中国表明积极考虑加入CPTPP,就意味着在这些问题上并没有打算回避。在国际劳工组织的八项核心劳工标准中,中国签字接受了其中四项。相比之下,美国签字接受了其中的两项。有一些劳工标准与国内法存在不一致的地方,那么通过认真研究和精心设计,抱着以人民为中心的态度,综合考虑社会发展和社会稳定利益,逐步提高劳工保护水平,这符合中国的发展方向和发展目标。

当前世界经济一方面确实存在全球价值链区域化的倾向,但与此同时,欧亚大陆价值链的整合程度也在提升。欧盟目前从中国的第一大贸易伙伴降为第二大,但是,中国正在超过美国成为了欧盟的第一大贸易伙伴。中欧班列在经过艰难的起飞期之后,运输规模已经大大增加,虽然在整体贸易中占比还小,但发展空间巨大。

中国与欧盟完成投资协定谈判是中国社会主义市场经济体制与其他国家不同体制探索寻求共识的一次有益尝试。从这个意义上说,它可以为中国与美国以及其他国家的经贸谈判提供借鉴。中国将更多地参与高标准贸易与投资规则的制定,同时将积极考虑其他贸易伙伴的诉求,通过不断的经贸谈判,推动中国的改革开放,推动全球化健康持续发展。

(崔凡,对外经济贸易大学国际经贸学院教授、博士生导师、海南研究院院长;中国世界贸易组织研究会研究部主任;商务部经贸政策咨询委员会专家组专家;财政部国际财经研究专家工作室专家;科技部火炬中心国际化专家委员会专家; 中国出入境检验检疫协会合规工作委员会会长;北京大成律师事务所高级顾问。承担国家发改委世界银行资助项目“中国参与构建高标准国际投资规则研究”。)

文章选自国际经贸在线,2020年12月30日

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